新冠肺炎疫情的暴发引发人们对全球公共卫生治理的极大关注。全球公共卫生治理是指各种公共和私人行为者在次国家、国家和国际层面采取行动，试图管控并改善全球疾病系统的基本手段或机制。作为全球公共卫生治理的重要组成部分，国际公共卫生制度是调整国家之间公共卫生与健康行为的规则体系和组织体系，在公共卫生治理实践中更多地通过国际组织予以落实。二战结束以来，特别是冷战结束后，国际公共卫生制度不断增长，呈现出制度扩散之势，引发国际制度重叠。卫生健康已从一个以世卫组织为中心的单一治理模式演变成一个由行动者、规则、机构和网络组成的色彩斑斓、令人眼花缭乱的复合体。全球公共卫生治理的有效性不仅取决于各成员的通力合作与协力抗疫，也取决于世界卫生组织、二十国集团、世界银行等现有涉卫国际制度的良性互动与相互支撑。
制度重叠是现有国际公共卫生秩序的结构性特征。全球公共卫生治理的制度重叠日趋突出，很大程度上约束与限制了世卫组织有效性的发挥。
一方面，世卫组织的核心地位和领导力受到其他国际制度的冲击。其中，世界银行具有经济治理优势，依托发展援助导向积极投身公共卫生治理中。与此同时，新兴国际制度越来越赋予公共卫生治理新的内涵与诉求，尤其是 G20均受到东西方广泛重视，被国际社会寄予更多期待。G20领导人峰会声明和部长会议声明具有显著的影响，既在国际社会形成共同抗击疫情的政治呼声，又通过发布全球倡议，切实推进融资机制建设。此外，由于世卫组织成员会费过低严重制约了援助有效性，盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟等非正式制度越来越发挥专业权威和领导力。随着新型治理主体的大量出现，世卫组织已经从全球公共卫生治理的核心跌落.
另一方面，美国顽固坚持单边主义并试图另起炉灶，建立新的公共卫生制度以取代世卫组织。中美关系自疫情暴发后非但没有改善，反而更加紧张，竞争进一步激烈，引发"新冷战"。2020年4月19日，G20召开卫生部长会议，由于美国的反对，会议未能发布宣言，而简短的声明并未言及世卫组织。52020年5月29日，特朗普政府宣布退出世卫组织，他指责"世卫组织已经完全被中国控制"，"终止与世卫组织的关系，并把那些资金转用于世界范围其他理应得到资助的全球紧急公共卫生需求"。美国于7月6日正式通知联合国于2021年7月退出世卫组织，并"重建联盟"，寻求更可信和更透明的合作伙伴。美国绕开联合国、抛弃世卫组织的竞争性公共卫生战略，引发国际公共卫生制度对抗并危及全球公共卫生治理体系。
近年来，国际公共卫生制度彼此通过议题联结、成员联系和功能互动形成了密切的制度重叠，制度彼此互动构成了多维度、多层次的全球公共卫生治理体系。因此，如何分析公共卫生制度重叠的冲突或协同效应，如何正确看待制度重叠下的世卫组织地位与功能，如何有效应对全球公共卫生治理中的制度重叠，这些问题在后新冠肺炎疫情时代均具有理论和现实价值。
全球治理视域下的国际制度重叠
制度重叠和规范冲突是全球治理体系面临的重要挑战。缺乏等级制度以及无法通过向上级机构提出上诉来解决争端，是全球治理的结构性特征。如果两个或两个以上单独设立的国际制度功能、任务相互交叉，即为制度重叠。制度重叠试图解决制度一致性（instutional rec-onciliation）问题，即被采纳或新建立的制度如何与现存制度进行匹配。国际制度扩散和激增的趋势加剧了制度重叠和不相容的问题。
为什么各国在同一政策领域建立多个国际制度?主流国际制度理论强调制度改善合作的能力，制度重叠是在多种因素和条件相互作用的情况下产生的结果。简言之，当国家面临的合作问题或合作的背景发生变化，或者原有制度无法有效解决合作问题，国家一般倾向于选择重新建立制度，而不是对原有制度进行修正。
国际制度重叠既带来同质性，也带来差异性;既可能促进合作，也可能引发纷争。制度重叠意味着无法相互孤立地运作，而是影响彼此的规范发展和治理效力。制度重叠打破了单一制度建立的国际秩序，一方面，制度重叠可以提升规范合法性（normatvelegitimacy）。不同制度交叉重叠推动多元价值观和道德观念的扩展，在符合成员需求的基础上增强规范的遵守和执行的范围，有助于构建合乎国际法律规范、具有正当性和适当性的全球治理体系。另一方面，制度重叠导致了创建新制度的审慎战略，可以推动制度间协调。国际制度重叠使人们意识到，研究制度协调和混合治理的可能性与探询从无序到有序的实现路径具有重要意义。
作为全球治理的新现实，制度重叠与制度密度的增加也会引发消极后果，如引发制度冲击甚至对抗，在全球层面导致"治理堵塞""治理僵局"或治理衰退。制度重叠导致支持不同规范和规则的行为体发生界面冲突（interface conflicts），反映出行为体之间对单独设立但功能重叠的国际制度所载规范或规则的立场差异。换言之，这种冲突意味着行为体在重叠国际制度所载规范或规则的范围和适用性上持对抗立场。特别是，制度多样性扩大了选择范围，允许国家追求多种目标，这有助于具备资源和能力的强国。美国往往利用制度重叠和制度多样化追求自身利益，因此，全球治理体系中的制度碎片化（instutional fragmentation）如果不加以引导，可能会干扰全球治理体系的演变。
国际公共卫生制度重叠的现状
国际公共卫生制度是人类抗击疫情的产物。第一部有记录的检疫法是 1348年在意大利威尼斯推行的，以控制黑死病的传播。正是霍乱、黄热病、黑死病、猩红热和斑疹伤寒等的威胁，激发了现代国际公共卫生制度的形成与发展。二战结束后，关注全球公共卫生的国际组织数量大幅增加，根除或遏制艾滋病、非典、疟疾和埃博拉病毒传播的公共卫生运动证明国际卫生组织重要性日益增加，既可能是国家、次地区、跨区域及全球国际组织，也可能是非国家组织。
（一）以世卫组织为核心的联合国诸公共卫生制度
联合国是全球公共卫生治理的基石。公共卫生健康历来是联合国关注的核心内容，健康是联合国先后发布的千年发展目标和可持续发展目标的核心指标。联合国通过倡导健康安全理念，搭建健康治理合作平台，构建公共卫生安全防控体系，进一步提升了国际社会应对突发公共卫生事件的能力。联合国公共卫生治理体系的构成总体上以世卫组织为核心，以联大和安理会为引领，以联合国儿童基金会和人口基金会为重点，以世界银行与世贸组织为重要依托。
世卫组织是全球公共卫生领域最权威和专业的国际制度。世界卫生组织通过召集主要利益相关者，确定共同价值观，建立标准和监管框架，制定优先事项，调动和协调资源，促进研究，在应对新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件方面发挥着不可替代的中心协调作用。自成立以来，世卫组织在根除天花等疫情、推广《阿拉木图宣言》初级保健战略、儿童免疫、预防生活方式疾病，以及应对环境退化对健康危害等议题方面发挥了重要作用，其优先议程是处理包括艾滋病、埃博拉、疟疾和结核病在内的疾病。新冠肺炎疫情暴发后，世卫组织发挥了抗击疫情的核心作用。2020年5月18~19日，第七十三届世界卫生大会通过决议，"确认世卫组织在更广泛的联合国应对工作中的关键领导作用，以及加强多边合作以应对新冠肺炎疫情大流行及其广泛负面影响的重要性"。
联合国大会和安理会是推动国际公共卫生合作的主要政治性议事平台。新冠肺炎疫情暴发后，联大先后通过关于"全球团结抗击2019冠状病毒病"的第74/270号决议和关于"开展国际合作，确保全球获得应对新冠肺炎疫情的药品、疫苗及医疗设备"的第74/274号决议，明确指出，全球公共卫生治理面临的最大威胁不是病毒本身，而是全球和国家层面缺乏领导和团结。为此，各国有效采取发现、隔离、检测和治疗病例，以及追踪和隔离接触者等防疫措施。联合国安理会在公共卫生治理关键时刻往往发挥了"安全裁决者"的作用。非洲"埃博拉事件"发生后，安理会于2014年4月22日通过了一项历史性决议，认为利比里亚、塞拉利昂和几内亚的埃博拉病毒"威胁国际和平与稳定"。时任联合国秘书长潘基文还创建联合国埃博拉疫情应对委员会，充分调用联合国各种资源。不过，新冠肺炎疫情暴发后，联合国安理会作用受到质疑，被认为"处于瘫痪状态之中，充当了旁观者的角色"。
世界银行不仅在全球经济和发展治理中占据极其重要的地位，且在全球公共卫生治理方面具有重要作用。健康与经济密切相关，从公共卫生治理的国际政治经济学出发，需要将全球公共卫生视为一种客观和可衡量的健康状况类别，这些健康状况与各种跨界、跨国或全球性的危险因素有关。14作为世界银行的两大附属机构之一，国际开发协会（IDA）为低收入国家提供卫生健康在内的长期优惠贷款，以促进其经济的发展。新冠肺炎疫情暴发后，世界银行于2020年4月17日宣布建立新的公共卫生紧急防范与应对多捐助方基金（HEPRF），为低收入国家增加公共卫生防范投资并支持应对新冠肺炎疫情，配合和补充世界银行未来15个月提供的1600亿美元融资，应对疫情并促进经济复苏。为了减少教育、健康等国际公共产品不平等现象，世界银行与国际货币基金组织共同制定《减贫战略文件》和结构调整方案，帮助借款国偿还债务，推动经济增长、解决健康等一揽子议题。
世贸组织与全球公共卫生治理紧密相关。世贸组织对公共卫生的关注从属于经贸议题，但世贸组织以无与伦比的权威和规范引领对全球公共卫生治理产生重要影响。世贸组织的贸易服务制度表面上是贸易相关条款，实际上也是公共卫生相关条款，世贸组织的服务自由化制度赋予了卫生健康作为一种商品和服务的合法性并受自由贸易规则约束。世贸组织明确表示，《与贸易有关的知识产权协议》没有也不应阻止成员采取措施保护公众健康。因此，该协议应该以支持世贸组织成员保护公众健康的权利，特别是促进所有人药品获取权的方式加以解释和执行。世贸组织与世卫组织之间的互动实践表明，国际制度协同可以在其自身治理领域之外产生积极影响。
（二）以盖茨基金会等为代表的非正式公共卫生制度
全球公共卫生治理的一个重要趋势是公共私营合作制（Public-Private-Partership）的兴起。在这种伙伴关系中，私营非政府组织、营利企业和其他各种社会企业家与政府携手合作，通过联合更有效地提供资金、研发药物、解决健康问题。在全球公共卫生治理中，非正式国际制度的知识权威和专业权威不断增强，其政治诉求和政治偏好日益受到重视。其中，盖茨基金会、全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金和全球疫苗免疫联盟最引人瞩目。
盖茨基金会自2000年成立后就加入到世卫组织反击结核病、艾滋病和免疫发展研究计划之中，成为最重要的疫病经费提供者。不过，批评者认为，盖茨基金会淡化贫困和营养不良作为婴儿死亡原因的重要性，并且该基金会未能就社会运动和政治诉求提供经费支持。
全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金于2002年成立，当前已成为向防治这三种疾病的各种方案提供资金的主要国际制度。新冠肺炎疫情暴发后，全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金迅速提出新冠肺炎疫情紧急缓解计划，在已提供10亿美元援助的基础上，未来 12个月内通过负责任的和有效的方式提供50亿美元的专项援助，以减轻新冠肺炎疫情对那些受困于艾滋病毒、结核病和疟疾影响国家的损失。
全球疫苗免疫联盟于1999年成立，致力于提高受资助国可持续免疫服务的可及性和可负担性。作为全球卫生免疫事业中规模最大的合作网络机制，全球疫苗免疫联盟致力于拯救生命、减少贫困、保护世界免受流行病的威胁。从2000年到2014年，全球疫苗免疫联盟帮助获得了价值53亿美元的疫苗，并向77个国家支付了17亿美元，以支持这些疫苗的分发。2019年6月，全球疫苗免疫联盟通过了一个新的疫苗和疫苗接种计划，来保护人们的生命安全。新冠肺炎疫情发生后，英国倡议发起了全球疫苗免疫联盟筹款会暨全球疫苗峰会，来自50多个国家的代表出席了此次峰会，筹集资金支持疫苗接种，共同抗击疫情。
（三）以二十国集团为代表的涉卫新型国际制度
作为全球公共卫生治理的重要力量，新兴国家积极开展卫生健康外交，参与公共卫生国际规则制定和公共卫生治理进程，治理意愿和能力显著增强。历史上，巴西等新兴国家积极参与2010年《全球烟草控制框架公约》（FCTC）规则制定，对公约顺利达成做出了贡献。印度立足于发展中国家的现实，实施药品强制许可制度，提供了药物可及性的现实做法。在新型制度中，G20、亚投行、金砖国家的涉卫作用凸显。
G20在全球公共卫生治理中的地位日益凸显。新冠肺炎疫情发生后，G20较早采取行动，密切关注疫情信息分享和经验交流，开展疫苗研发合作，助力重建世界经济。G20制定应对新冠肺炎行动计划和金融一揽子计划，通过大幅增加防疫开支，应对疫情对国际贸易造成的干扰，打造一个"普遍、有效、持续的供资和协调平台"。2020年3月27日举行的二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会明确表示"完全支持并承诺进一步加强世界卫生组织协调国际防治这一流行病的职责，包括保护前线卫生工作者，提供医疗用品，特别是诊断工具、治疗方法、药品和疫苗"。2020年4月15日，G20财长和央行行长视频会议通过了"二十国集团暂缓最贫困国家债务偿付倡议"，一致同意暂缓有关国家2020年5月1日至年底到期的债务本息偿付。金砖国家是推动完善全球公共卫生治理的重要制度基础。
亚投行在全球公共卫生治理中的作用不断加强。后疫情时期，亚投行成为促进成员共同发展、推动构建人类卫生健康共同体的新平台。为应对新冠肺炎疫情的冲击，亚投行优先满足公共卫生领域基础设施的投融资需求。亚投行设立初始额度为50亿美元的危机恢复基金，现已追加至130亿美元，截至2020年7月31日，已获批准项目达16个，总金额超59亿美元，惠及12个国家。目前，亚投行已批准向越南、格鲁吉亚、巴基斯坦、土耳其、哈萨克斯坦等12个国家提供应对疫情相关融资贷款，加强公共卫生基础设施建设。
（四）特朗普政府试图打造的美式国际公共卫生制度
美国自身利益的最大化与全球公共卫生治理所要求的国际合作原则存在严重冲突。在国际公共卫生领域，为了满足美国私利需求并反对国际组织超越权限的自主性行为，美国往往发起新倡议，建立新制度，全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金和全球疫苗免疫联盟就是这一自利目标的产物。历史上，美国通常将大部分的对外卫生援助用于双边，并通过美国主导的国际制度开展工作。2001年11月，美国推动G7与欧盟一起创立了"全球卫生安全计划"（GHSI），加强西方集团在应对突发传染病等威胁方面的风险防控和情报交流。2014年2月，美国确立了自身主导的全球卫生安全议程机制（GHSA），旨在增强以美国为核心的全球应对卫生安全的预防和应对能力。2016年11月，美国发布行政令《推进全球卫生安全议程∶一个不受传染病威胁的世界》，"旨在加速伙伴国实现具体目标的可衡量能力，以预防、发现和应对自然发生的故意的或偶然的传染病威胁"。倡议要求美国国家安全委员会工作人员，召集全球公共卫生安全议程会议，以维护美国利益。
美国从安全与政治的视角出发看待公共卫生议题，并将国际公共卫生制度作为维持自身利益和霸权的工具。新冠肺炎疫情暴发后，特朗普政府不遵守具有约束力的协定，不接受可信的调查和程序，违反履行其多边承诺，越来越多地依靠双边报复、极限施压和退约行为。特朗普声称要把"美国建设成为一个全面独立的 、繁荣的国家∶能源独立，制造业独立，经济独立，国界主权独立"，声称"美国永远不会成为一个恳求的国家"。在公共卫生安全问题日益全球化、公共卫生安全威胁不断加剧的情况下，特朗普这些言论违背了美国提供国际公共卫生产品的责任与义务。新冠肺炎疫情暴发以来，美国退出世卫组织、拒不缴纳世卫会费、重塑卫生伙伴集团和双边卫生关系等一系列举措证实了美国是引发制度对立的最主要外部因素，对国际公共卫生治理体系产生严重负面影响。在新冠肺炎疫苗生产的紧急时期，美国却于2020年9月1日拒绝参加"新冠肺炎疫苗实施计划"（COVAX）。目前，全球有超过170个国家和地区正在谈判加入，该计划得到了世卫组织、其他疫苗开发组织以及众多国家的支持，而美国却另立山头，严重破坏抗疫大局。
总体上，全球公共卫生治理出现了从技术导向到发展导向、从问题导向到政治导向、从国家导向到非国家行为体导向的深刻转变。全球公共卫生治理体系总体呈现世界卫生组织、世界银行居于核心圈，国际货币基金组织和联合国其他相关组织分布周边，而非政府组织、跨国公司、认知共同体、个体处于最外围的局面。交叉重叠的国际公共卫生制度，特别是美国重塑公共卫生制度对新冠肺炎疫情等全球急迫的公共卫生议题带来复杂性影响，引发严重后果。
在疫情这一人类共同的敌人面前，国际公共卫生制度重叠及其引发的负面影响需要引起重视。共抗新冠肺炎疫情让国际社会深刻认识到健康与公共卫生的重要性，强烈感受到人类是一个命运共同体。作为全球公共卫生治理的主要成员之一，中国发挥了负责任大国的重要作用。随着中国快速崛起，中国不再是一个国际公共卫生发展的受援国，而是依托自身技术和资金能力，正在成为其他发展中国家的公共卫生合作伙伴。作为联合国和世卫组织的重要成员，中国坚持独立自主与兼容并包的战略文化内核，对既有全球体系奉行融入与塑造并进的相处方略，在既有和新型多边平台上表现积极主动。中国通过派遣援外医疗队、援建医院等卫生设施、捐赠医疗设备和药品、卫生人力资源开发合作、紧急人道主义援助等形式改善了其他国家的医疗卫生服务可及性和能力，已经成为南南卫生合作的典范。
2020年10月8日，中国与全球疫苗免疫联盟签署协议，正式加入了"新冠肺炎疫苗实施计划"，这是中国切实履行自身承诺推动疫苗成为全球公共产品的重要举措。中国推动全球公共卫生治理制度化建设的建议为深化全球公共卫生治理、协调不同制度重叠提供了中国方案。总之，人类命运休戚与共，面对新冠肺炎疫情需要全球共同合作，中国致力于通过制度关联和相互支撑，共同支持世卫组织在全球抗疫中发挥领导作用，加强在联合国、G20、世贸组织、金砖国家集团等多边制度框架内的协调配合，共同构建人类卫生健康共同体。